El sistema de planificación urbana: Base para la formulación de las políticas urbanas municipales

 "La comunidad requiere que nosotros resolvamos sus necesidades con los recursos disponibles, generando así nuevas condiciones para la arquitectura y el planeamiento.  En todo este proceso debe penetrar el nuevo arquitecto despojado de su individualismo.

Al igual que la cultura y la medicina, los frutos del planeamiento y la arquitectura no están destinados a unos pocos; están basados en una técnica puesta al servicio de la sociedad para defender al hombre y a su entorno.  Están en la escala de un pueblo, de un continente, de la humanidad toda. 

El arquitecto debe contribuir a crear vínculos y entendimiento entre toda la población que normalmente no tiene acceso al profesional".

Arq. Rod Hackney, inglés, presidente de la UIA-ONU, 1987, en "Cómo dar nueva vida a las ciudades".

España produjo en América un modelo de ciudad fácilmente reconocible por la sencillez del trazado:  un damero con planta central. Una ciudad de perfil simple y chato. Un modelo muy práctico que podía ser materializado sin recurrir a recursos técnicos complicados, con la simple belleza que dan la unidad de los materiales utilizados, de los colores empleados en las fachadas de las viviendas y en los sencillos espacios abiertos.

España llegó a ese modelo de ciudad en América después de varias décadas de experiencias. De 1492 a 1520, las docenas de nuevos asentamientos que construyeron los españoles, reflejaron una idea cultural europea de asentamiento humano, reelaborada y adaptada a una nueva realidad.

Las ciudades de América tuvieron un lento crecimiento demográfico. 

Como su antepasada, la ciudad precolombina, la ciudad colonial era, en gran medida, autoconstruida por sus habitantes.

Santa Cruz de la Sierra al permanecer aislada del resto del país, presento todas las características arriba señaladas durante sus primeros 400 años, que van desde su fundacion en 1561 hasta 1961. Como consecuencia de su vinculación por la construcción de obras de infraestructura vial y ferroviaria, con el resto del país y países vecinos, Santa Cruz experimentó un fuerte crecimiento, lo que se tradujo en el deseo de transformar las condiciones de vida de la ciudad.

Se contrató con ese fin, en 1957, a la empresa Techint de origen ítalo-brasileño, para la elaboración de un plan urbano.  Este plan se preocupo por las condiciones sanitarias y por los problemas de transporte. Su énfasis está en el diseño de avenidas, parques y campos deportivos e introdujo el concepto novedoso de Unidad Vecinal, pues respondió al modelo inglés de la ciudad jardín, que fue la respuesta a la pérdida de calidad de vida que la revolución industrial ya comenzaba a producir en las ciudades de Europa.

Pese a lo completo de los aspectos técnicos que abarcó, poca atención se prestó para la elaboración del Plan, a las condiciones económicas y sociales de la ciudad y a las posibilidades de su aplicación, dadas las condiciones de vida de grandes sectores de su población. Quizá en este aspecto influyó el optimismo que en el momento se experimentaba en el medio, en relación con las posibilidades de la inversión potencial de las regalías del petróleo con destino a la construcción de la infraestructura urbana.

Otro aspecto que distorsionó el Plan fue la explosión demográfica que se produjo en los años siguientes, que superó ampliamente todas las previsiones.

Año                Habitantes de Santa Cruz de la Sierra                Superficie

1959                   60.545 habitantes                                               486 hectáreas

2050.                180.000 habitantes                                            2.500 hectáreas

En 1967, 10 años después de su formulación, se creó el Consejo del Plan Regulador para la administración del Plan Techint. El CPR dependía administrativa y económicamente del Comité de Obras Públicas, lo que permitió que se diera entonces un proceso coordinado de desarrollo urbano.

Como consecuencia de la explosión demográfica que en forma sostenida se produjo en los años siguientes, el CPR debió introducir modificaciones al Plan en dos oportunidades, con un intervalo de 10 años entre una y otra.

A medida que transcurrió el tiempo, debido a un complejo número de factores y para empeorar la situación, en relación inversa a la que correspondía a una ciudad cada vez más compleja, cuya tendencia es convertirse en poco tiempo en la primera ciudad del país, la planificación urbana y con ella, el Consejo del Plan Regulador, van sintiendo los efectos de un menor apoyo institucional y financiero.

Esto se da como consecuencia de:  1. La transformación del Comité de Obras Públicas en la Corporación Regional de Desarrollo; 2. El nuevo destino dado a las regalías, ahora 20% a la ciudad, 80% a las provincias; 3. La falta de adecuación de la Alcaldía Municipal a las múltiples y complejas funciones que derivan de la administracion de una ciudad de las características de la nuestra.

La Corporación Regional de Desarrollo, en el marco de su política de fortalecimiento institucional financió dos trabajos de consultoría en 1979 y en 1986, destinados al análisis de la adecuación de la estructura del Consejo del Plan Regulador y de las posibles fuentes de financiamiento en el nuevo esquema institucional. 

En amos se descartó que la institución fuera capaz de generar sus propios recursos, o sea, de autofinanciarse.  Concluyéndose, por el contrario, que debía ser financiada con recursos provenientes de los ingresos municipales.

Ante la insistencia del Consejo del Plan Regulador, la Alcaldía Municipal mediante la Ordenanza 01/85, destino el 20% de sus ingresos catastrales al financiamiento de la planificación urbana. Cumpliendo con los desembolsos como recursos destinados y depositando a diario los montos recaudados por un corto período.  Estos montos eran bajos, dado el número reducido de contribuyentes.

En 1985, la Ley Orgánica de Municipalidades pone en grave riesgo la tradición de la planificación urbana cruceña, sin embargo, mediante la firma de un convenio interinstitucional a nivel local, el 23 de enero de 1985 se decide mantener indefinidamente el Consejo del Plan Regulador.

En 1987, CORDECRUZ suspende todo financiamiento destinado a la planificación urbana de la ciudad capital y sólo se hace cargo de los centros urbanos del departamento. La Alcaldía, por su parte, no establece con claridad sus canales de financiamiento y a partir del mes de abril, como consecuencia de la puesta en vigencia de la Ley de Reforma Tributaria, suspende todo traspaso de recursos.

Desde entonces, con una elevación del 100% de las tarifas por servicios prestados, que constituyen los recursos propios del Consejo del Plan Regulador, éste continúa funcionando en una situación desastrosa y con doble daño para la planificación urbana si sumamos al propio de la institución, el aumento de la ilegalidad que se produce en las construcciones, como consecuencia del costo elevado de las tramitaciones.

Las características actuales de la ciudad las podemos sintetizar en:

1. Fuerte crecimiento continuo y disperso con bajísima densidad: En 1990, 750.000 habitantes y 15.000 hectáreas.

2. Alto porcentaje de población de escasos recursos.

3. Fuerte déficit de servicios públicos.

4. Escasos recursos para inversiones.

5. Inadecuada administración del desarrollo urbano.

A pesar de sus limitaciones, el Consejo del Plan Regulador estos últimos años ha preparado y promocionado estudios y proyectos de fuerte impacto, tales como la organización del Catastro Municipal; el estudio del Plan de Drenaje Pluvial; la declaratoria del Área de Preservación Ecológica y Ambiental del Río Piraí; el documento para las Jornadas Santa Cruz 2000; el Plan de Centros de Salud; el Plan de Centros Culturales de Barrio; la promoción del futuro Centro Cívico Administrativo en el actual aeropuerto El Trompillo; el Proyecto de Preservación del Centro Histórico; el Proyecto del Conjunto Institucional Norte; el Proyecto de la Jurisdicción Territorial de Municipio; los que se tradujeron en varias Ordenanzas Municipales, entre las que podemos mencionar las 8/88; 27/88; 37/88; 44/88; 14/89; 16/89 y 48/89.

También se elaboraron distintas ponencias que llevaron la voz de la institución a las diferentes mesas redondas y seminarios que se efectuaron en el medio sobre temas relacionados con la planificación y administración del desarrollo urbano.

Y, fundamentalmente, el Consejo del Plan Regulador se dedicó al seguimiento hasta llegar a su concreción del Proyecto de Creación del Sistema Local de Planificación Urbana.

Este proyecto es consecuencia del nuevo estudio sobre el Marco Global Institucional para el Desarrollo Urbano, que efectuó el Arq. Fernando Prado, dentro del programa de fortalecimiento institucional de CORDECRUZ.  La creación del Sistema significó la institucionalización de la función planificadora del Consejo del Plan Regulador en el nuevo orden institucional.

Como todo lo que es cambio, la creación del Sistema Local produjo reacciones diversas tanto al interior como al exterior del Consejo del Plan Regulador, sin embargo consideramos que deben continuarse las acciones destinadas a su puesta en marcha.

Cuando esto suceda, pensamos que la planificación urbana resultará favorecida por el apoyo político que significa la instancia superior de aprobación en el Concejo Municipal, de los planes y proyectos elaborados y coordinados, así como por los recursos que serán destinados expresamente a su financiamiento.

Santa Cruz, como muchas otras ciudades de América Latina, crece a una tasa superior al 7% anual.  Una plan físico urbano es solo viable ante estas características si existe como premonición un control público del uso de la tierra urbana y suburbana, complementado con una política de vivienda, que con realismo busque distribuir recursos y servicios, favoreciendo a los sectores de bajos ingresos y con una política de empleo en la que se otorgue importancia a la tecnología empleada.

Tomando en cuenta la necesidad de readecuar el enfoque de la planificación, en función del propósito global de la región y de la ciudad y considerando que el mercado de necesidades regionales y urbanas reclama una dinámica y una economía que obligan a una revisión de los enfoques para concebir y producir la ciudad, tendremos que compatibilízar los criterios que respondan a la ciudad que queremos construir, con los de la ciudad que podemos construir.

Los problemas de la ciudad, ante todo, son los problemas de la sociedad, por lo tanto, su solución requiere antes que nada, un cambio de enfoque, que sume lo físico y ambiental a la realidad socioeconómica. 

La planificación del desarrollo urbano, así enfocada, significará una participación municipal, tanto en la organización del espacio, como en las condiciones de reproducción de la fuerza del trabajo.

Cuando nos acercamos a la última década del siglo XX coexisten en Santa Cruz tres ciudades:  la histórica, que sigue estando viva; la moderna, que la rodea sin asfixiarla y en un porcentaje mucho mayor que ambas sumadas, la autoconstruida, que envuelve a las dos.

Ahora que quince instituciones hacen obras de desarrollo urbano en la ciudad, es urgente que se las coordine.  En este mundo actual de cambios acelerados de la llamada sociedad post industrial que los arquitectos llamamos post moderna, en medio de una profunda crisis de valores y economías, los países más adelantados vuelven a pensar en humanizar las ciudades. No más ciudades para el automóvil, sino ciudades para el peatón es la nueva consigna.  Ciudades para el hombre, para lo que -con grandes inversiones- se demuelen y renuevan amplios sectores, bajando las densidades de usos, tales como la vivienda, para mejorar las condiciones de vida.

Esperamos que el estado actual de nuestra ciudad, sus conflictos y contradicciones, hagan comprender a las autoridades municipales, la necesidad urgente de contar con un Plan de Desarrollo Urbano que permita encauzar las acciones públicas y/o privadas futuras, dentro de una normativa que posibilite crecer a la ciudad en forma racional y económica.

Sigamos nosotros construyendo nuestra ciudad todavía humana, con una posición de respeto y armonía entre pasado y presente, arquitectura y planificación, técnicos y comunidad, para que en ella todos vivamos mejor.

Marta Elcuaz. Artículo publicado en la revista Reflejos de la semana N° 179, Santa Cruz de la Sierra, 30 de marzo al 6 de abril de 1990.